Javier Pacheco i Marc Andreu
La convocatòria avançada d’eleccions a Catalunya ha convertit en munició de campanya la proposta de finançament singular que el Govern de la Generalitat va presentar el 19 de març. Més enllà dels focs d’artifici electorals, CCOO de Catalunya pensem que és del tot necessari entomar aquest debat per construir les bases de finançament d’un nou contracte social que abordi els reptes demogràfics, climàtics i econòmics que l’era de la digitalització exigeix. Un contracte social que serveixi d’aglutinant a les democràcies, avui assetjades seriosament per les polítiques antieuropeistes, populistes i recentralitzadores amb un biaix clarament conservador i, fins i tot, reaccionari.
Entenem que cal tenir present tota la complexitat que requereix la reforma del finançament autonòmic arreu de l’Estat, una actualització que està pendent des del 2014 i que és urgent abordar per corregir les insuficiències i les desigualtats que genera. Sabem també que no es pot deslligar aquesta reforma del debat sobre la fiscalitat per proveir de recursos suficients i serveis públics garants dels drets de ciutadania, sobre els quals s’assenten els pilars de l’estat del benestar.
El nou model de finançament autonòmic s’ha de basar en els principis d’equitat, suficiència, solidaritat, autonomia financera, corresponsabilitat fiscal i lleialtat institucional, a banda de ser transparent i reforçar el marc dels autogoverns d’un estat de dret que ha d’aspirar a desenvolupar les competències del seu model autonòmic. Creiem que ha de ser una oportunitat per reforçar la cultura i la governança federals, així com la cooperació entre comunitats autònomes i administracions per a la construcció d’una Europa social que vagi més enllà d’un mercat únic.
Per abordar la reforma, la transparència és un factor clau. La ciutadania ha de saber com es financen els serveis que rep i com es distribueixen els recursos públics, a fi de poder-ne valorar el nivell d’eficiència i equitat. No podem plantejar les noves propostes sense analitzar abans els problemes que té el sistema de finançament actual, aprovat el 2009 i pendent de revisió des del 2014. Aquests problemes es resumeixen en quatre blocs: la complexitat i la manca de transparència del sistema, la insuficiència de recursos, els dèficits d’autonomia financera i de responsabilitat fiscal, i els problemes d’equitat.
Que el model actual sigui excessivament complicat i poc transparent és degut, entre altres motius, a la superposició de diversos fons d’ajustament que s’han incorporat al sistema per garantir l’statu quo. Del total d’ingressos tributaris en mans de les comunitats autònomes, un 25 % se’l queda directament cada comunitat, mentre que el 75 % restant passa al fons de garantia dels serveis públics fonamentals, que, al seu torn, rep també una aportació de l’Administració central.
El repartiment d’aquests recursos es fa en funció de la població, però no tal com aquesta apareix al padró, sinó ajustada per una sèrie de paràmetres, com la superfície de la comunitat autònoma, la dispersió poblacional, la insularitat, la gent més gran de 65 anys o els menors de 16 anys. El model actual incorpora, a més, altres tipus de fons d’ajust que modifiquen la distribució inicial. Són els anomenats fons de suficiència global i els de convergència, que, al seu torn, estan integrats pels fons de competitivitat i de cooperació.
El fons de suficiència global persegueix que no hi hagi comunitats que surtin perjudicades pel model posat en marxa el 2009 respecte del sistema anterior. El fons de competitivitat és per a comunitats que reben menys que la seva capacitat fiscal, com és el cas de Catalunya, mentre que el fons de cooperació té per objectiu contribuir al desenvolupament i la convergència regionals. L’aplicació de tots aquests correctius distorsiona la redistribució financera i genera resultats erràtics i poc justificats que afecten l’equitat del sistema.
Sigui com sigui, el sistema actual és clarament insuficient. L’evolució dels ingressos ha anat per sota de les necessitats mentre que les exigències per al compliment de les competències de les comunitats autònomes, en especial en matèria de sanitat, educació i serveis socials, han augmentat considerablement. La pandèmia ha estat una bona mostra d’això i ha posat en evidència les limitacions del sistema de finançament. És clar que donar resposta a l’augment de les necessitats de despesa de les comunitats autònomes implica decidir quin és el volum de recursos que l’Estat vol destinar al seu estat del benestar.
El sistema actual genera una distribució de finançament per habitant ajustat que és desigual i que no respon a criteris objectius. Les necessitats de despesa de les diferents comunitats no es determinen segons el cost real dels serveis. En l’actualitat, i per satisfer les mateixes necessitats, comunitats autònomes que aporten més al sistema acaben disposant de menys recursos que d’altres que n’aporten menys. A més, el sistema també discrimina sense criteris raonables entre ciutadans i ciutadanes de comunitats autònomes de nivell similar. El sistema presenta, per tant, problemes d’equitat.
A més, en el model de finançament autonòmic actual hi ha un dèficit d’autonomia financera i de responsabilitat fiscal, dos conceptes que van de bracet. L’expressió més clara d’aquest dèficit és que les comunitats autònomes disposen d’un percentatge d’ingressos molt inferior a les responsabilitats de despesa que han de gestionar d’acord amb les seves competències. Per això, depenen, en bona part, de les transferències de l’Estat.
Aquesta falta d’autonomia financera no incentiva la disciplina pressupostària. Com més gran és la proporció d’ingressos d’una comunitat que prové de transferències de l’Administració central, menors són els incentius per dur a terme una gestió eficient de la despesa.
Davant d’aquesta realitat, CCOO de Catalunya, en el si de la Fundació Cipriano García, treballem la construcció del posicionament sindical sobre aquest aspecte i suggerim algunes propostes per millorar el sistema de finançament. Propostes que consisteixen, en síntesi, a incrementar els recursos del sistema, preveure la condonació del deute acumulat, millorar els criteris de redistribució i augmentar tant l’autonomia financera com la corresponsabilitat fiscal. És d’acord amb aquests paràmetres generals, en el marc d’una reforma del model de finançament al conjunt de l’Estat, que som partidaris d’un acord específic per a Catalunya.
D’entrada, cal actualitzar el volum global de recursos del sistema. Els que hi ha ara són insuficients i requereixen una dotació addicional. Per això és necessària una reforma fiscal que aporti més recursos i equipari la pressió fiscal espanyola a l’europea, a fi d’assolir estàndards equivalents pel que fa al desenvolupament de l’estat del benestar. A Espanya, segons el CIS, la majoria dels ciutadans i ciutadanes estaria d’acord a pagar més impostos a canvi d’una millora en els serveis públics.
Una reforma fiscal justa ha de garantir que pagui més qui més té i més guanya, equiparar les rendes del treball a les del capital i preveure una major tributació per a les grans fortunes i les grans empreses. Els eventuals nous impostos haurien de reforçar de manera especial les hisendes autonòmiques i, alhora, ser coherents amb els reptes socials i ambientals que tenim com a societat. Per contra, proposar com a solucions a la insuficiència financera fórmules de copagament dels serveis públics i un increment d’impostos indirectes és una via que provoca l’increment de les desigualtats.
Un altre requeriment és eliminar la competència basada en rebaixes fiscals i fixar una tributació bàsica en els impostos que eviti el dúmping fiscal. La competència fiscal a la baixa genera externalitats negatives per a la majoria de comunitats autònomes i empobreix el conjunt del sistema. A més, la reforma del model de finançament autonòmic hauria de servir també per resoldre els problemes endèmics del finançament local: l’Administració més propera a la ciutadania és la que rep més directament l’impacte de les demandes socials.
De resultes dels dèficits del sistema actual, existeix un problema d’endeutament autonòmic. El fet que s’hagi habilitat el fons de liquiditat autonòmica (FLA) com una línia de crèdit estatal d’ajuda a les comunitats per al pagament de deutes en els serveis públics és un reconeixement d’aquest infrafinançament. No obstant això, el FLA no és cap solució estructural i, a més, accentua el control i la dependència de l’Administració central. Caldria, doncs, com a mesura compensatòria, resoldre el gruix del deute de les comunitats per la via de la seva condonació progressiva, d’acord amb criteris objectius i transparents.
El nou model de finançament ha de millorar els criteris de redistribució de fons del sistema actual. Per norma general, al mateix esforç fiscal li ha de correspondre una prestació similar de serveis públics fonamentals (educació, sanitat i serveis socials), essencials per a tots els ciutadans i ciutadanes amb independència del lloc on resideixin. Es tracta d’assegurar que tots els governs autonòmics puguin prestar en igualtat de condicions les competències vinculades a l’estat del benestar.
D’altra banda, ha de ser essencial per al nou model la definició d’un criteri d’anivellament de recursos entre comunitats que doni resultats equitatius. S’ha de complir el principi d’ordinalitat, que regula la relació financera entre territoris, en virtut del qual una comunitat autònoma no ha de perdre llocs en el nivell de renda per capita a conseqüència de l’aplicació dels mecanismes d’anivellament.
En aquest sentit, cal fixar un sistema d’anivellament que permeti millorar la situació dels territoris amb nivell de renda menor, però sense invertir la situació. Avui, per exemple, Catalunya és la tercera comunitat que més recursos aporta al sistema i la desena en ingressos per capita per atendre les mateixes necessitats.
Pel que fa a la població ajustada, que és la que serveix de referència per a l’objectiu d’anivellament, caldria revisar el model i preveure també el cost de la vida per comunitats, atesa la incidència que té en el cost real dels serveis públics.
Disposar de més autonomia financera és la millor manera d’augmentar la responsabilitat fiscal pròpia i, alhora, de reduir la dependència de l’Administració central. Els governs disposen d’autonomia financera si tenen capacitat per prendre decisions sobre els seus ingressos i despeses. Desvincular la capacitat de despesa de la capacitat d’ingressos té efectes econòmics negatius. Ben al contrari, governs fiscalment responsables que prenguin decisions sobre la despesa i els ingressos incentiva els comportaments eficients.
Per assolir aquest objectiu, cal adequar la capacitat tributària a les necessitats de despesa, tot incrementant l’autonomia tributària de les comunitats autònomes tant en rendiment d’impostos com en capacitat normativa. Ara per ara, les comunitats tenen cedit el 50 % de l’IRPF, el 50 % de l’IVA i el 56 % dels impostos especials.
Una major autonomia financera ha de permetre que els serveis prestats pels governs autonòmics es puguin finançar amb els impostos pagats per la ciutadania de cada territori i disminuir, així, les transferències estatals. Una major autonomia tributària ha de permetre també millorar la progressivitat del sistema fiscal. En qualsevol cas, aquest marge superior d’autonomia tributària ha de preveure elements d’harmonització que evitin la competència fiscal a la baixa i garanteixin l’accés en igualtat de condicions als pilars de l’estat del benestar a tots els ciutadans de l’Estat espanyol.
Les anàlisis i les propostes exposades fins aquí han de servir perquè Catalunya participi activament, com ha fet en el passat, en la reforma del sistema de finançament autonòmic i en la definició del volum global de recursos, la composició de la cistella tributària i l’establiment dels mecanismes d’anivellament, entre d’altres. No obstant això, la participació multilateral de Catalunya en el marc de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) no impedeix que es pugui arribar a acords específics.
CCOO sempre ha defensat la necessitat d’un acord de finançament per a Catalunya. És una proposta que no respon a cap privilegi, sinó a una genuïna i legítima voluntat d’autogovern. Règims forals a banda, la mateixa Constitució no descarta que, dins de l’anomenat sistema de règim comú, es puguin establir previsions singulars. En qualsevol cas, l’acord específic per a Catalunya ha de garantir la suficiència financera de l’autogovern, ha de respectar la lleialtat institucional i s’ha de sostenir en la solidaritat interterritorial i la corresponsabilitat fiscal.
Les especificitats es poden concretar, per exemple, en la cistella tributària: en la seva composició, en l’abast de la capacitat normativa sobre els impostos que la integren, així com en la forma d’administrar-los i gestionar-los. Si actualment és l’Agència Estatal d’Administració Tributària (AEAT) qui té competència exclusiva de gestió i recaptació dels grans impostos compartits i d’altres, mentre que les comunitats autònomes gestionen per delegació els tributs cedits i els propis, en el cas de Catalunya caldria aplicar el que ja diu l’Estatut.
Ras i curt: cal crear un consorci paritari entre les dues agències, la catalana i l’estatal, i transformar aquest ens en l’Agència Tributària de Catalunya, que seria responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels impostos a Catalunya, i la seva coordinació amb l’AEAT garantiria el correcte funcionament del model, la transparència i l’efectivitat en la lluita contra el frau.
Finalment, però no per això menys important, cal reconèixer que el debat sobre el model de finançament a Catalunya s’associa sempre al balanç i la previsió de les inversions estatals al nostre territori. Les dades certifiquen que el nivell d’inversions de l’Estat a Catalunya està per sota de la seva participació en el PIB, és inferior al seu pes poblacional i, a més, té un nivell d’execució molt baix.
Per corregir aquesta anomalia, que té un impacte negatiu en matèria d’infraestructures, el volum d’inversions de l’Estat s’ha de referenciar amb allò que representa el PIB català respecte del del conjunt d’Espanya. D’altra banda, la Generalitat hauria de participar en la definició i l’execució de totes les inversions que l’Estat dugui a terme a Catalunya, verificant de manera periòdica el nivell d’execució real i compensant, si escau, les diferències.
En definitiva, les estructures d’estat s’han de dotar de suficients recursos per al seu finançament, reforçar la seva descentralització administrativa i reforçar els serveis públics, que avui han de garantir un nou contracte social per al segle XXI.