La fiscalitat en un Estat descentralitzat: autonomia versus competència?

Si en un Estat es decideix que les competències del sector públic han de ser repartides entre varis nivells de govern (central, regional i local), també s’haurà de decidir com es  reparteixen els ingressos entre ells. I ni una cosa ni l’altra es pot fer de qualsevol manera. Tant la literatura econòmica com l’experiència dels països que podem prendre com a referència, ens mostren que a l’hora de fer aquest doble repartiment, cal que es compleixin alguns principis econòmics. Un d’aquests principis és el de l’autonomia financera. És recomanable que tots els governs que operen en un Estat siguin fiscalment autònoms, és a dir, que puguin prendre decisions sobre, per una banda, en què gasten i, per altra banda, d’on procedeixen els recursos per finançar allò que gasten. Això fa imprescindible que els governs tinguin a les seves mans alguna o algunes figures tributàries sobre les quals hi puguin prendre decisions, és a dir, puguin fer política tributària. Han de poder tenir “certa” capacitat normativa sobre alguns impostos o algunes taxes.

Per a un govern poder prendre aquest tipus de decisions, és a dir, tenir autonomia financera, no és un caprici, sinó que és bàsic pel bon funcionament d’un Estat descentralitzat. Contribueix a que els ciutadans identifiquin què paguen i què reben de cada govern. És bo que es produeixi aquesta identificació, i ho és, sobretot, per motius d’eficiència. Si el ciutadà visibilitza aquesta relació, té una major informació sobre què li “costen” els serveis que rep de cada govern. Sap que no són “gratuïts” i se suposa que utilitzarà aquesta informació a l’hora de rendir comptes (a l’hora d’anar a votar). És per això que l’autonomia financera contribueix a fer més responsables els governs, perquè saben que els ciutadans valoraran què han fet amb els impostos i les taxes que els hi han pagat.

Veiem, doncs, que donar capacitat normativa als governs subcentrals, per exemple als governs autonòmics en els cas espanyol, té avantatges. Però també comporta alguns problemes i cal tenir-los molt presents. Un d’aquests problemes és el de la competència fiscal que es pot generar. Si els governs tenen certa capacitat per decidir sobre determinats elements dels seus impostos (tipus impositiu, desgravacions, mínim exemple, bonificacions...), és molt probable que prenguin decisions diferents. I això pot fer que els ciutadans intentin situar les seves bases imposables en el territori on la tributació els hi sigui més favorable. En el límit, això pot ser molt problemàtic perquè pot acabar  provocant concentracions de ciutadans relativament rics en uns territoris i pobres en uns altres o, fins i tot, pot acabar fent desaparèixer alguns impostos. I això és el que caldria evitar.

En el cas espanyol, la Constitució atribueix la capacitat de legislar en matèria tributària al govern central. Es podria dir, en termes col·loquials, que la propietat dels tributs és del  govern central (a excepció de les comunitats forals que tenen un règim fiscal propi). El que passa és que l’ha anat cedint, en part, als governs autonòmics. A l’inici (els anys 80), es va començar cedint només el rendiment d’alguns tributs. Els governs autonòmics van començar a rebre, per exemple, el 100% del rendiment d’impostos com el de successions i donacions, el de patrimoni, el d’actes jurídics documentats o el de transmissions patrimonials. Va ser a partir de l’any 1996, quan a més a més del rendiment, el govern central va començar a cedir també certa capacitat normativa, és a dir, capacitat perquè els governs de les comunitat autònomes poguessin prendre decisions sobre alguns elements bàsics d’aquests impostos. A més a més, des de l’any 1993, ja s’havia iniciat un procés d’ampliació de la cistella tributària autonòmica, introduint-t’hi altres figures impositives i participacions en impostos d’àmplia base recaptatòria com l’IRPF.

D’aquesta manera, els tributs han anat guanyant pes dins del model de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, i això és, sens dubte, un dels aspectes més positius del procés de descentralització fiscal que s’ha produït en els darrers anys. Actualment, la cistella tributària autonòmica és la que va quedar configurada en l’últim acord de finançament del 2009 i inclou, entre d’altres, a més dels tributs citats anteriorment, el 50% de l’IRPF, el 50% de l’IVA i el 58% dels impostos que graven consums específics (alcohol, tabac, hidrocarburs). L’any 2016, aquesta cistella va aportar al conjunt dels governs autonòmics 97.277,48 milions d’euros. Això suposa  el 87% del total dels ingressos procedents del model de finançament o, dit d’una altra manera, només el 13% dels recursos es van obtenir de fons (subvencions) procedents del govern central.

No obstant això, si només tenim en compte els impostos sobre els quals els governs autonòmics hi poden prendre decisions, és a dir, sobre els quals el govern central els ha cedit capacitat normativa, aquell 87% es redueix al 48%. Per tant, es pot afirmar que, actualment, les comunitats autònomes tenen capacitat per prendre decisions sobre un conjunt de figures tributàries que els aporten menys de la meitat dels ingressos procedents del model. Això és així perquè no tenen capacitat per decidir res sobre els impostos indirectes (IVA i  especials). Però en canvi, sí que en tenen sobre els directes. I d’alguna manera o altra l’han fet servir. Això, tal com s’ha dit anteriorment, per una banda és bo ja què cada govern ha pogut prendre decisions que, se suposa, s’adapten millor a les preferències de la seva ciutadania, els seus votants. Però, d’altra banda, està tenint efectes que caldria mitigar. Com per exemple, la quasi desaparició d’un impost com el de successions i donacions.

El que està passant amb aquest impost és fruit d’un procés iniciat i liderat per les comunitats forals, on ja feia temps que les transmissions entre cònjuges i de pares a fills, pràcticament no tributaven. En el moment en què la resta de comunitats autònomes també van poder prendre decisions sobre aquest impost, any 1996, les limítrofes amb els territoris forals (Cantàbria i La Rioja) van reaccionar a la competència fiscal decidint no gravar tampoc aquest tipus de transmissions mortis causa i, a més, van estendre aquests beneficis fiscals a la totalitat de descendents. A partir d’aquest moment,  els diferents governs autonòmics han anat aprovant rebaixes progressives que s’han articulat de diferents maneres i a diferents velocitats. En realitat, processos d’aquest tipus no són exclusius de l’Estat espanyol. Ha passat també a altres països, com per exemple a Canadà. La solució no és fàcil, però n’hi ha, i passa, fonamentalment, per establir mesures de coordinació i d’harmonització fiscal. La sobirania fiscal ha de ser compartida i compartir sovint exigeix posar-se d’acord amb els altres. En aquest cas, caldria pactar una imposició mínima. Cal preservar l’impost i, per tant, no s’hauria de poder  rebaixar més enllà d’uns mínims pactats entre tots. I això també caldria tenir-ho present amb la resta d’impostos.

La lliçó que hauríem d’aprendre és que, en un Estat compost, l’autonomia financera dels governs no pot posar en perill la pròpia existència del sector públic. I, per tant, els governs han d’estar disposats a compartir la seva autonomia (la sobirania fiscal) amb la resta. I hauríem d’entendre que harmonitzar no vol dir uniformitzar.

Maite Vilalta
Universitat de Barcelona